《省政府办公厅关于切实加强既有建筑安全管理工作的通知》政策解读
为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要论述和对江苏工作的重要指示批示精神，深刻吸取“3·7”福建泉州坍塌事故教训，进一步加强我省既有建筑安全管理，确保建筑使用安全，切实维护公共安全和公众利益，省政府办公厅印发了《关于切实加强既有建筑安全管理工作的通知》（以下简称《通知》）。现就有关问题作如下政策解读：
一、《通知》的出台背景及主要特点
既有建筑安全管理与人民群众生命财产安全息息相关。随着城镇化快速发展，我省既有建筑的保有量逐年增加，建筑的结构构件、设备设施因使用年限增加而逐渐老化，极易产生安全隐患。同时在既有建筑使用过程中，因产权人或使用人擅自拆改建筑结构或私自改变建筑空间用途、使用功能，造成建筑主体结构受到破坏或建筑结构、设备设施超负荷使用，导致的建筑使用安全事故屡有发生。今年发生的“3·7”福建泉州坍塌事故，给既有建筑安全管理工作敲响了警钟。为加强我省既有建筑安全治理体系建设，指导各地切实保障既有建筑安全，特出台此《通知》。
《通知》针对法规体系建设、安全责任界定、改扩建（装饰装修）监管、安全隐患排查、危险建筑监管及解危等全过程提出要求，鉴于既有建筑面广量大且产权多元，涉及城乡各行各业，重点强调各地人民政府属地管理的原则，明确了“三个责任”，即既有建筑所有权人或实际使用人、管理人的使用安全主体责任；教育、卫生健康、文化和旅游、文物保护、体育、交通运输、商务、民政、民族宗教事务等行业部门对相应公共建筑的指导督促责任；相关行政主管部门的安全监管责任。要求各地加快构建既有建筑安全网格化管理体系，建立“责任人自查、基层网格排查、部门联查、第三方专业检查、政府督查”的常态化安全隐患排查机制。同时，明确要求严厉打击非法建设、违规改造、擅自改变建筑用途等行为，对违法违规的使用安全责任人依法给予行政处罚并实施信用联合惩戒。
二、《通知》调整的既有建筑包括哪些？
本《通知》调整的既有建筑，是指全省城乡范围内、各行各业中建成并投入使用的各类建筑物，包括了工业建筑和民用建筑，其中民用建筑又可分为居住建筑和公共建筑（如学校、医疗卫生机构、文体场馆、车站、商场、宾馆、饭店、集贸市场、养老和福利机构、宗教活动场所等）。就建筑物内涵而言，是指房屋建筑及其配套的线路、管道、设备等（如给水排水、电气、建筑智能化系统、采暖与通风空调等），不包括工业以及其他各类生产经营用建筑物内因生产经营需要安装的各种生产工艺设施设备、经营用设施设备及其配套的设施设备等。
三、《通知》主要从哪几个方面对既有建筑安全管理提出了要求？
本《通知》在强调既有建筑安全管理重要性的基础上，主要从既有建筑安全治理体系、既有建筑改扩建和装饰装修监督管理、既有建筑安全隐患排查、危险建筑分类监管及解危等四个方面提出了相关要求。同时，还对各地在组织领导、宣传教育和社会监督等方面的工作提出了要求。
四、既有建筑安全治理体系建设主要包括那些内容？
既有建筑安全治理体系建设包括了地方法规体系、既有建筑安全主体责任、既有建筑安全监管责任、网格化管理等四个方面的内容。
（一）既有建筑安全管理地方法规体系。经摸底，该项工作有比较好的基础条件，目前全省大部分设区市已经出台了关于房屋使用安全的地方性法规或市政府规范性文件，总体看全省既有建筑安全管理工作有章可循，但是还存在着地方性法规、市政府规范性文件时效性有待加强、覆盖的管理对象和管理内容仍有欠缺等不足之处，个别地区还没有出台地方性法规或市政府规范性文件来系统、明晰地规范和指导辖区内的相关工作。因此，遵循依法行政理念和我省“法治政府”建设的指导思想，《通知》提出尽快完善既有建筑安全管理地方法规体系，进一步明确了既有建筑安全管理的管理对象、管理内容。各地应按照《通知》要求，结合地方实际尽快落实相关工作：已制定出台地方性法规的，应当根据经济社会发展需要和上位法规定，按照立法程序做好清理和相关立改废释工作，提高地方法规的针对性和实效性；尚未出台地方性法规或规定的，设区市人民政府应抓紧制定相应规范性文件，确保2020年年底前发布施行，并争取尽快上升为地方性法规，使各地既有建筑安全管理工作有法可依、规范有序、精准高效。
（二）既有建筑安全主体责任。安全管理的最本质、最核心的问题是明确并落实主体责任。因此《通知》将建筑所有权人明确为既有建筑使用安全的责任人，并对国家或集体所有既有建筑以及所有权人下落不明、权属不清的既有建筑等特殊情形，明确其管理单位、实际使用人或管理人应承担既有建筑使用安全责任。同时，对各地如何督促既有建筑安全责任主体落实主体责任提出了要求。
（三）既有建筑安全监管职责。既有建筑安全问题是发生在实际使用过程中，与日常的生产、生活活动密不可分，因此按照安全生产管理“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，提出各有关行政主管部门、行业主管部门对既有建筑安全的相关监督管理职责，并对学校、医疗卫生机构、文体场馆、景区、车站、商场、宾馆、饭店、集贸市场、养老和福利机构、宗教活动场所等人员密集、一旦发生安全事故生命财产损失巨大的场所给予了重点关注。
（四）既有建筑安全网格化管理。由于既有建筑建成年代跨度极大、类型复杂多样、产权主体多元、遍布全省城乡各个角落、数量极其庞大等客观实际情况，在传统管理方式的基础上，《通知》提出了网格化管理的要求，充分发挥街道（乡镇）、社区、物业服务企业等基层力量，形成各级政府、行政主管部门、行业主管部门、基层组织共同做好面广量大的既有建筑安全管理工作的良好局面，这也是我省法治政府建设的重要内容，即“创新社会治理，推动网格化治理与社会自治”的要求。
五、为何要强调既有建筑改扩建和装修装修的监督管理？
近年来，全国各地在既有建筑擅自改造装修和不当使用方面多次发生安全事故，加强对既有建筑改扩建和装饰装修的监督管理非常重要。既有建筑改扩建和装饰装修大致分为两类情形：第一类是依法纳入基本建设程序管理的既有建筑改扩建、装饰装修工程；第二类是对于出于生产经营等需要，改变既有建筑空间用途、使用功能的其他装饰装修工程。对于第一类情形，《通知》强调要严格落实相关程序要求，强化工程建设质量安全监管。对于第二类情况，《通知》要求各地进一步明确立项、规划、改造建设和安全许可等程序要求，细化装饰装修活动过程管理，强化部门联动。
同时，对于利用既有建筑改造为人员密集场所的，《通知》强调了办理营业或开业手续前经营人应提供建筑安全评估（鉴定）意见或报告的要求；对室内装饰装修项目，《通知》提出了在申请消防设计审查验收许可前，装修改造主体应进行结构设计安全鉴定（检测）和建筑安全的技术评定。
六、既有建筑的危房监管和解危应如何进行？
各地要进一步规范既有建筑安全检测、鉴定市场，切实落实房屋安全检测企业、鉴定机构的主体责任，保证检测、鉴定报告有效期内的真实可靠。对排查或鉴定（检测）确认的危险建筑，要加强分类监管和应急处置。同时，各地应制定既有建筑安全应急抢险预案，储备抢险救援物资和装备器材，加强既有建筑安全突发事件应急处置能力建设。在既有建筑的解危方面，《通知》强调了既有建筑安全责任人的主体责任，提出了鼓励推行住宅工程质量潜在缺陷保险、可将解危工作与城市更新或棚户区改造有机结合、在管理规定范围内合理使用住宅专项维修资金、设立解危救助资金等措施思路，要求各地积极创新危险建筑解危方法。
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为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要论述和对江苏工作的重要指示批示精神，深刻吸取“3·7”福建泉州坍塌事故教训，进一步加强我省既有建筑安全管理，确保建筑使用安全，切实维护公共安全和公众利益，省政府办公厅印发了《关于切实加强既有建筑安全管理工作的通知》（以下简称《通知》）。现就有关问题作如下政策解读：
一、《通知》的出台背景及主要特点
既有建筑安全管理与人民群众生命财产安全息息相关。随着城镇化快速发展，我省既有建筑的保有量逐年增加，建筑的结构构件、设备设施因使用年限增加而逐渐老化，极易产生安全隐患。同时在既有建筑使用过程中，因产权人或使用人擅自拆改建筑结构或私自改变建筑空间用途、使用功能，造成建筑主体结构受到破坏或建筑结构、设备设施超负荷使用，导致的建筑使用安全事故屡有发生。今年发生的“3·7”福建泉州坍塌事故，给既有建筑安全管理工作敲响了警钟。为加强我省既有建筑安全治理体系建设，指导各地切实保障既有建筑安全，特出台此《通知》。
《通知》针对法规体系建设、安全责任界定、改扩建（装饰装修）监管、安全隐患排查、危险建筑监管及解危等全过程提出要求，鉴于既有建筑面广量大且产权多元，涉及城乡各行各业，重点强调各地人民政府属地管理的原则，明确了“三个责任”，即既有建筑所有权人或实际使用人、管理人的使用安全主体责任；教育、卫生健康、文化和旅游、文物保护、体育、交通运输、商务、民政、民族宗教事务等行业部门对相应公共建筑的指导督促责任；相关行政主管部门的安全监管责任。要求各地加快构建既有建筑安全网格化管理体系，建立“责任人自查、基层网格排查、部门联查、第三方专业检查、政府督查”的常态化安全隐患排查机制。同时，明确要求严厉打击非法建设、违规改造、擅自改变建筑用途等行为，对违法违规的使用安全责任人依法给予行政处罚并实施信用联合惩戒。
二、《通知》调整的既有建筑包括哪些？
本《通知》调整的既有建筑，是指全省城乡范围内、各行各业中建成并投入使用的各类建筑物，包括了工业建筑和民用建筑，其中民用建筑又可分为居住建筑和公共建筑（如学校、医疗卫生机构、文体场馆、车站、商场、宾馆、饭店、集贸市场、养老和福利机构、宗教活动场所等）。就建筑物内涵而言，是指房屋建筑及其配套的线路、管道、设备等（如给水排水、电气、建筑智能化系统、采暖与通风空调等），不包括工业以及其他各类生产经营用建筑物内因生产经营需要安装的各种生产工艺设施设备、经营用设施设备及其配套的设施设备等。
三、《通知》主要从哪几个方面对既有建筑安全管理提出了要求？
本《通知》在强调既有建筑安全管理重要性的基础上，主要从既有建筑安全治理体系、既有建筑改扩建和装饰装修监督管理、既有建筑安全隐患排查、危险建筑分类监管及解危等四个方面提出了相关要求。同时，还对各地在组织领导、宣传教育和社会监督等方面的工作提出了要求。
四、既有建筑安全治理体系建设主要包括那些内容？
既有建筑安全治理体系建设包括了地方法规体系、既有建筑安全主体责任、既有建筑安全监管责任、网格化管理等四个方面的内容。
（一）既有建筑安全管理地方法规体系。经摸底，该项工作有比较好的基础条件，目前全省大部分设区市已经出台了关于房屋使用安全的地方性法规或市政府规范性文件，总体看全省既有建筑安全管理工作有章可循，但是还存在着地方性法规、市政府规范性文件时效性有待加强、覆盖的管理对象和管理内容仍有欠缺等不足之处，个别地区还没有出台地方性法规或市政府规范性文件来系统、明晰地规范和指导辖区内的相关工作。因此，遵循依法行政理念和我省“法治政府”建设的指导思想，《通知》提出尽快完善既有建筑安全管理地方法规体系，进一步明确了既有建筑安全管理的管理对象、管理内容。各地应按照《通知》要求，结合地方实际尽快落实相关工作：已制定出台地方性法规的，应当根据经济社会发展需要和上位法规定，按照立法程序做好清理和相关立改废释工作，提高地方法规的针对性和实效性；尚未出台地方性法规或规定的，设区市人民政府应抓紧制定相应规范性文件，确保2020年年底前发布施行，并争取尽快上升为地方性法规，使各地既有建筑安全管理工作有法可依、规范有序、精准高效。
（二）既有建筑安全主体责任。安全管理的最本质、最核心的问题是明确并落实主体责任。因此《通知》将建筑所有权人明确为既有建筑使用安全的责任人，并对国家或集体所有既有建筑以及所有权人下落不明、权属不清的既有建筑等特殊情形，明确其管理单位、实际使用人或管理人应承担既有建筑使用安全责任。同时，对各地如何督促既有建筑安全责任主体落实主体责任提出了要求。
（三）既有建筑安全监管职责。既有建筑安全问题是发生在实际使用过程中，与日常的生产、生活活动密不可分，因此按照安全生产管理“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，提出各有关行政主管部门、行业主管部门对既有建筑安全的相关监督管理职责，并对学校、医疗卫生机构、文体场馆、景区、车站、商场、宾馆、饭店、集贸市场、养老和福利机构、宗教活动场所等人员密集、一旦发生安全事故生命财产损失巨大的场所给予了重点关注。
（四）既有建筑安全网格化管理。由于既有建筑建成年代跨度极大、类型复杂多样、产权主体多元、遍布全省城乡各个角落、数量极其庞大等客观实际情况，在传统管理方式的基础上，《通知》提出了网格化管理的要求，充分发挥街道（乡镇）、社区、物业服务企业等基层力量，形成各级政府、行政主管部门、行业主管部门、基层组织共同做好面广量大的既有建筑安全管理工作的良好局面，这也是我省法治政府建设的重要内容，即“创新社会治理，推动网格化治理与社会自治”的要求。
五、为何要强调既有建筑改扩建和装修装修的监督管理？
近年来，全国各地在既有建筑擅自改造装修和不当使用方面多次发生安全事故，加强对既有建筑改扩建和装饰装修的监督管理非常重要。既有建筑改扩建和装饰装修大致分为两类情形：第一类是依法纳入基本建设程序管理的既有建筑改扩建、装饰装修工程；第二类是对于出于生产经营等需要，改变既有建筑空间用途、使用功能的其他装饰装修工程。对于第一类情形，《通知》强调要严格落实相关程序要求，强化工程建设质量安全监管。对于第二类情况，《通知》要求各地进一步明确立项、规划、改造建设和安全许可等程序要求，细化装饰装修活动过程管理，强化部门联动。
同时，对于利用既有建筑改造为人员密集场所的，《通知》强调了办理营业或开业手续前经营人应提供建筑安全评估（鉴定）意见或报告的要求；对室内装饰装修项目，《通知》提出了在申请消防设计审查验收许可前，装修改造主体应进行结构设计安全鉴定（检测）和建筑安全的技术评定。
六、既有建筑的危房监管和解危应如何进行？
各地要进一步规范既有建筑安全检测、鉴定市场，切实落实房屋安全检测企业、鉴定机构的主体责任，保证检测、鉴定报告有效期内的真实可靠。对排查或鉴定（检测）确认的危险建筑，要加强分类监管和应急处置。同时，各地应制定既有建筑安全应急抢险预案，储备抢险救援物资和装备器材，加强既有建筑安全突发事件应急处置能力建设。在既有建筑的解危方面，《通知》强调了既有建筑安全责任人的主体责任，提出了鼓励推行住宅工程质量潜在缺陷保险、可将解危工作与城市更新或棚户区改造有机结合、在管理规定范围内合理使用住宅专项维修资金、设立解危救助资金等措施思路，要求各地积极创新危险建筑解危方法。
关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政承受能力动态管理的意见
苏财金[2021]9号
?? 为进一步发挥PPP模式转变政府职能、推动投融资体制改革、激发社会资本活力等方面的重要作用，建立规范有序、动态持续的项目财政承受能力管理机制，推动我省PPP项目实施和财政管理高质量发展，特制定如下意见。
?
一、总体要求
（一）合法合规。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金﹝2019﹞10号）明确“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”。各级财政部门要严格根据法律法规和PPP相关政策制度，按照有关程序做好PPP项目财政支出责任识别、支出测算、能力评估、动态更新、绩效付费和信息披露，促进项目顺利推进和全生命周期合法合规。要依法依规将PPP项目财政支出纳入预算管理，严格按照绩效评价结果支付运营补贴，重诺守约，推动构建良好营商环境。
（二）稳健审慎。各级财政部门要加强PPP项目财政承受能力峰值管理，每一年度全部已入省PPP项目库的本级项目从一般公共预算支出列支的财政支出责任，不得超过当年本级一般公共预算支出的10%。省财政厅对财政支出责任占比超过7%的本级进行风险提示，对超过10%的本级严禁新项目入库。根据财金﹝2019﹞10号文要求，财政支出责任占比超过5%的，不得新上政府付费项目（按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外）。
（三）动态调整。PPP项目在采购、执行等阶段因各种因素，可能导致财政支出责任与入库阶段测算结果发生变化。每年一般公共预算支出和政府性基金支出预测值的更新调整也会对所有已入库PPP项目相关年度财政承受能力占比峰值产生影响。为保证财政部门及时、动态掌握PPP项目财政承受能力情况并做好相关管理工作，PPP项目逐年财政支出责任数据、财承占比和具体项目《财政承受能力论证报告》应当联动进行调整，做到应调尽调、动态及时、数据准确。
二、PPP项目财政支出责任识别与峰值
（一）具体PPP项目全生命周期的财政支出责任
主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，其中：
1．股权投资：是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的项目资本金股权投资支出责任。政府在项目公司的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力。社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。政府承担PPP项目股权支出责任的，可采取政府对政府方出资代表增资再指定其对项目公司出资方式进行，不得出现政府出资代表（公司）以债务性资金出资违规新增政府隐性债务等行为。
2．运营补贴：是指项目运营期间，政府承担的需通过绩效考核机制向项目公司支付的付费责任上限。运营补贴支出应根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。财金﹝2019﹞10号文印发之后新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
3．风险承担：是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常包含政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况的或有支出。
4．配套投入：是指由政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
上述四项支出的其他具体规定参照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等相关文件执行。项目未来可能获得的财政补助资金，属于当前不确定事项，不得列入或抵减上述支出。具体项目当年财政支出责任=具体项目当年（股权投资支出责任+运营补贴支出责任+风险承担支出责任+配套投入支出责任）。通过审核的《财政承受能力论证报告》是各级财政部门据以填报具体项目财政支出责任的依据。
财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总全部已入库（含已入库已落地、已入库未落地）和拟入库项目财政支出责任，并结合当前和未来年度一般公共预算支出、政府性基金支出预测值，进行本级PPP项目财政承受能力评估，并将具体项目一般公共预算支出、政府性基金支出列支的相关金额分别填入《××县（市、市本级、区）PPP项目财政承受能力测算表（截至××年×月×日）》（见附件，以下简称财承测算表）相关栏目，作为计算财承占比的分子。
（二）规范预测未来本级一般公共预算支出、政府性基金支出
各级财政部门在进行财政支出能力评估时，应按照财政部和省财政厅PPP项目财政承受能力数据监测报告工作要求，做好本级一般公共预算支出和政府性基金支出逐年预测，填入《财承测算表》相关栏目，作为计算财政承受能力的分母，原则上一年调整一次。
未来年度一般公共预算支出预测数额：可参照前五年一般公共预算支出决算数的平均增长率，并根据实际情况进行适当调整。第N年本级一般公共预算支出预测值=第（N-1）年本级一般公共预算支出预测值×（1+平均增长率）。平均增长率的估算应强化财政支出风险意识，遵循科学审慎原则，不得过高或超预期估算。未来年度政府性基金支出数额，应结合以往年度政府性基金支出实际情况，科学合理预测并具有相关依据。
（三）PPP项目财承占比及峰值
在具体项目财政支出责任和一般公共预算支出、政府性基金支出预测值确定后，PPP项目逐年财承占比按照以下公式计算并填入《财承测算表》相关栏目。××年PPP项目一般公共预算支出占比(%)=∑（每个PPP项目相关年度的财政支出责任从一般预算支出中安排部分）/相关年度一般预算支出预测值；××年PPP项目政府性基金支出占比(%)=∑（每个PPP项目相关年度的财政支出责任从政府性基金中安排部分）/相关年度政府性基金支出预测值。财承占比峰值是指本级所有PPP项目全生命周期一般公共预算支出占比、政府性基金支出占比的最高值及相应年份。
三、具体项目财政承受能力支出数额调整的情形
具体PPP项目全生命周期可能会产生财政支出责任的变化，包括但不限于如下情形：
（一）因政府采购竞价结果产生或合同签订导致财政支出责任变化。政府采购结果产生后，中标社会资本的最终报价可能导致项目建安费用、投资回报率和融资利率等报价发生变化，与采购前的“一案两评”发生偏离。合同谈判签订阶段，政府和社会资本双方可能会对政府采购非实质性内容进一步明确，导致项目财政承受能力发生变化。
（二）因项目变更调整导致财政支出责任变化。项目落地前后产生的建设运营边界变化、追加或减少投资、调整合作期限、启动调价机制、再谈判、调整资本金比例、融资条件调整等，均会导致“一案两评”发生变化，影响具体项目财政支出责任。
（三）因项目建设期发生提前或延后导致政府支出时点变化。项目推进中因各种原因发生的建设期变化、项目合作范围内部分项目提前或延后进入运营期，均可能导致具体项目约定的政府付费的时点、期间和具体数额发生变化。
（四）其他相关情形。
财政部门应会同实施机构根据项目实际情况，做好项目“一案两评”修正完善、组织专家评审、变更调整备案和与社会资本补签合同等工作。需聘请第三方机构协助的，应按照省财政厅《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目第三方服务机构工作质量的意见》（苏财金〔2020〕69号）执行。具体项目财政支出责任变化后，财政部门将项目《财政支出责任论证报告（变更版）》《物有所值评价报告（变更版）》、实施方案（变更版）和审核通过的意见结论及时报送省财政厅备案，并在PPP综合信息平台和省PPP信息平台系统上传更新。
四、PPP项目财承占比峰值调整情形
PPP项目财承峰值会受项目自身、其他项目、计算分母变化等诸多因素影响，应当进行动态管理。包括但不限于如下情形：
（一）一般公共预算支出预测值和政府性基金支出预测值的更新。影响本级相关年度财承计算的分母。
（二）根据《中华人民共和国预算法实施条例》第二条，或政府文件规定的涉及区划调整或本级范围的调整。影响本级相关年度财承计算的分母。相关项目要并入新本级，调出原本级。
（三）具体PPP项目财政支出责任调整。影响本级汇总的相关年度财政支出责任总额的分子。
（四）已入库项目的退库、新项目入库。项目库的项目动态调整，影响本级汇总的相关年度财政支出责任总额的分子。
（五）其他相关情形。
财政部门应做好PPP项目财承占比峰值相关管理工作。在已入库全部项目的实施方案和《财政承受能力论证报告》的论证结论段中增加“因财承峰值受相关因素影响，处于不断变化之中，××本级PPP项目财承峰值详见最新《财政支出责任测算表》”的表述。本级已入库全部项目各自的《财政承受能力论证报告》最后一页应及时补充财政部门盖章的最新版《财政支出责任测算表（含截至最新日期）》，做到财承峰值的及时更新。峰值变化的相关项目《财政承受能力论证报告》的调整应及时报送省财政厅审核，并在PPP综合信息平台和省PPP信息平台系统上传更新。
五、相关工作要求
（一）各级财政部门应重视PPP项目财政支出责任管理。PPP工作处（科）室应联合预算、国库、综合等处（科）室共同做好财承计算分母基础数据收集与运用工作。各级财政部门每年应按照上年度决算数做好一般公共预算支出和政府性基金支出预测值的动态更新工作。及时动态开展具体项目的财政责任管理和本级PPP财承峰值动态管理工作，新项目入库、老项目变更等环节应按最新数据填报《财承测算表》。
（二）省财政厅在省PPP信息平台系统上专设“PPP项目财政支出责任监测”专栏，各级财政部门应根据权限，将本级最新《财政支出责任测算表》数据及时进行填报、更新，并上传相应证明材料。
（三）各级财政部门应根据省财政厅《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》（苏财金〔2019〕53号），做好财政支出责任管理和财承峰值相关内容的财政监督工作。
江苏省财政厅
2021年1月22日
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苏财金[2021]9号
?? 为进一步发挥PPP模式转变政府职能、推动投融资体制改革、激发社会资本活力等方面的重要作用，建立规范有序、动态持续的项目财政承受能力管理机制，推动我省PPP项目实施和财政管理高质量发展，特制定如下意见。
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一、总体要求
（一）合法合规。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金﹝2019﹞10号）明确“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”。各级财政部门要严格根据法律法规和PPP相关政策制度，按照有关程序做好PPP项目财政支出责任识别、支出测算、能力评估、动态更新、绩效付费和信息披露，促进项目顺利推进和全生命周期合法合规。要依法依规将PPP项目财政支出纳入预算管理，严格按照绩效评价结果支付运营补贴，重诺守约，推动构建良好营商环境。
（二）稳健审慎。各级财政部门要加强PPP项目财政承受能力峰值管理，每一年度全部已入省PPP项目库的本级项目从一般公共预算支出列支的财政支出责任，不得超过当年本级一般公共预算支出的10%。省财政厅对财政支出责任占比超过7%的本级进行风险提示，对超过10%的本级严禁新项目入库。根据财金﹝2019﹞10号文要求，财政支出责任占比超过5%的，不得新上政府付费项目（按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外）。
（三）动态调整。PPP项目在采购、执行等阶段因各种因素，可能导致财政支出责任与入库阶段测算结果发生变化。每年一般公共预算支出和政府性基金支出预测值的更新调整也会对所有已入库PPP项目相关年度财政承受能力占比峰值产生影响。为保证财政部门及时、动态掌握PPP项目财政承受能力情况并做好相关管理工作，PPP项目逐年财政支出责任数据、财承占比和具体项目《财政承受能力论证报告》应当联动进行调整，做到应调尽调、动态及时、数据准确。
二、PPP项目财政支出责任识别与峰值
（一）具体PPP项目全生命周期的财政支出责任
主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，其中：
1．股权投资：是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的项目资本金股权投资支出责任。政府在项目公司的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力。社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。政府承担PPP项目股权支出责任的，可采取政府对政府方出资代表增资再指定其对项目公司出资方式进行，不得出现政府出资代表（公司）以债务性资金出资违规新增政府隐性债务等行为。
2．运营补贴：是指项目运营期间，政府承担的需通过绩效考核机制向项目公司支付的付费责任上限。运营补贴支出应根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。财金﹝2019﹞10号文印发之后新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
3．风险承担：是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常包含政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况的或有支出。
4．配套投入：是指由政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
上述四项支出的其他具体规定参照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等相关文件执行。项目未来可能获得的财政补助资金，属于当前不确定事项，不得列入或抵减上述支出。具体项目当年财政支出责任=具体项目当年（股权投资支出责任+运营补贴支出责任+风险承担支出责任+配套投入支出责任）。通过审核的《财政承受能力论证报告》是各级财政部门据以填报具体项目财政支出责任的依据。
财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总全部已入库（含已入库已落地、已入库未落地）和拟入库项目财政支出责任，并结合当前和未来年度一般公共预算支出、政府性基金支出预测值，进行本级PPP项目财政承受能力评估，并将具体项目一般公共预算支出、政府性基金支出列支的相关金额分别填入《××县（市、市本级、区）PPP项目财政承受能力测算表（截至××年×月×日）》（见附件，以下简称财承测算表）相关栏目，作为计算财承占比的分子。
（二）规范预测未来本级一般公共预算支出、政府性基金支出
各级财政部门在进行财政支出能力评估时，应按照财政部和省财政厅PPP项目财政承受能力数据监测报告工作要求，做好本级一般公共预算支出和政府性基金支出逐年预测，填入《财承测算表》相关栏目，作为计算财政承受能力的分母，原则上一年调整一次。
未来年度一般公共预算支出预测数额：可参照前五年一般公共预算支出决算数的平均增长率，并根据实际情况进行适当调整。第N年本级一般公共预算支出预测值=第（N-1）年本级一般公共预算支出预测值×（1+平均增长率）。平均增长率的估算应强化财政支出风险意识，遵循科学审慎原则，不得过高或超预期估算。未来年度政府性基金支出数额，应结合以往年度政府性基金支出实际情况，科学合理预测并具有相关依据。
（三）PPP项目财承占比及峰值
在具体项目财政支出责任和一般公共预算支出、政府性基金支出预测值确定后，PPP项目逐年财承占比按照以下公式计算并填入《财承测算表》相关栏目。××年PPP项目一般公共预算支出占比(%)=∑（每个PPP项目相关年度的财政支出责任从一般预算支出中安排部分）/相关年度一般预算支出预测值；××年PPP项目政府性基金支出占比(%)=∑（每个PPP项目相关年度的财政支出责任从政府性基金中安排部分）/相关年度政府性基金支出预测值。财承占比峰值是指本级所有PPP项目全生命周期一般公共预算支出占比、政府性基金支出占比的最高值及相应年份。
三、具体项目财政承受能力支出数额调整的情形
具体PPP项目全生命周期可能会产生财政支出责任的变化，包括但不限于如下情形：
（一）因政府采购竞价结果产生或合同签订导致财政支出责任变化。政府采购结果产生后，中标社会资本的最终报价可能导致项目建安费用、投资回报率和融资利率等报价发生变化，与采购前的“一案两评”发生偏离。合同谈判签订阶段，政府和社会资本双方可能会对政府采购非实质性内容进一步明确，导致项目财政承受能力发生变化。
（二）因项目变更调整导致财政支出责任变化。项目落地前后产生的建设运营边界变化、追加或减少投资、调整合作期限、启动调价机制、再谈判、调整资本金比例、融资条件调整等，均会导致“一案两评”发生变化，影响具体项目财政支出责任。
（三）因项目建设期发生提前或延后导致政府支出时点变化。项目推进中因各种原因发生的建设期变化、项目合作范围内部分项目提前或延后进入运营期，均可能导致具体项目约定的政府付费的时点、期间和具体数额发生变化。
（四）其他相关情形。
财政部门应会同实施机构根据项目实际情况，做好项目“一案两评”修正完善、组织专家评审、变更调整备案和与社会资本补签合同等工作。需聘请第三方机构协助的，应按照省财政厅《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目第三方服务机构工作质量的意见》（苏财金〔2020〕69号）执行。具体项目财政支出责任变化后，财政部门将项目《财政支出责任论证报告（变更版）》《物有所值评价报告（变更版）》、实施方案（变更版）和审核通过的意见结论及时报送省财政厅备案，并在PPP综合信息平台和省PPP信息平台系统上传更新。
四、PPP项目财承占比峰值调整情形
PPP项目财承峰值会受项目自身、其他项目、计算分母变化等诸多因素影响，应当进行动态管理。包括但不限于如下情形：
（一）一般公共预算支出预测值和政府性基金支出预测值的更新。影响本级相关年度财承计算的分母。
（二）根据《中华人民共和国预算法实施条例》第二条，或政府文件规定的涉及区划调整或本级范围的调整。影响本级相关年度财承计算的分母。相关项目要并入新本级，调出原本级。
（三）具体PPP项目财政支出责任调整。影响本级汇总的相关年度财政支出责任总额的分子。
（四）已入库项目的退库、新项目入库。项目库的项目动态调整，影响本级汇总的相关年度财政支出责任总额的分子。
（五）其他相关情形。
财政部门应做好PPP项目财承占比峰值相关管理工作。在已入库全部项目的实施方案和《财政承受能力论证报告》的论证结论段中增加“因财承峰值受相关因素影响，处于不断变化之中，××本级PPP项目财承峰值详见最新《财政支出责任测算表》”的表述。本级已入库全部项目各自的《财政承受能力论证报告》最后一页应及时补充财政部门盖章的最新版《财政支出责任测算表（含截至最新日期）》，做到财承峰值的及时更新。峰值变化的相关项目《财政承受能力论证报告》的调整应及时报送省财政厅审核，并在PPP综合信息平台和省PPP信息平台系统上传更新。
五、相关工作要求
（一）各级财政部门应重视PPP项目财政支出责任管理。PPP工作处（科）室应联合预算、国库、综合等处（科）室共同做好财承计算分母基础数据收集与运用工作。各级财政部门每年应按照上年度决算数做好一般公共预算支出和政府性基金支出预测值的动态更新工作。及时动态开展具体项目的财政责任管理和本级PPP财承峰值动态管理工作，新项目入库、老项目变更等环节应按最新数据填报《财承测算表》。
（二）省财政厅在省PPP信息平台系统上专设“PPP项目财政支出责任监测”专栏，各级财政部门应根据权限，将本级最新《财政支出责任测算表》数据及时进行填报、更新，并上传相应证明材料。
（三）各级财政部门应根据省财政厅《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》（苏财金〔2019〕53号），做好财政支出责任管理和财承峰值相关内容的财政监督工作。
江苏省财政厅
2021年1月22日
